Правила установления вида разрешенного использования земельного участка

Землепользование – сложная тема, включающая в себя необходимость знания многочисленных нормативов и регламентов. Все эти сведения помогут выбрать надел, позволяющий осуществить задуманное, то есть отнесенный к нужному виду разрешенного использования земельного участка.

К примеру, требуется земля для выращивания овощей (сельхозназначение), а продавец предлагает рассмотреть участок, предназначенный для постройки объектов, имеющих коммерческое назначение. Посадить растения на нем нельзя, зато разрешено возведение зданий. Сначала требуется поменять вид, а затем приступать к реализации задуманного.

Основы

Использование земельных наделов регламентируется разнообразными актами разных уровней власти. Среди них выделяют:

  • генеральный план – документ, содержащий информацию о развитии земель, принадлежащих муниципалитету. Он определяет направления, виды функциональных зон, меры защиты от ЧС различного характера и предложения по границам земель;
  • правила землепользования включают в себя детализированные сведения о развитии территории, охраны культурных объектов, использования природных ресурсов и иные аналогичные сведения;
  • документы зонирования содержат информацию о функциональных зонах, которые располагаются на принадлежащем муниципалитету наделу. Установлено, что вся земля делится на области, используемые для конкретных целей. В отношении каждой зоны определяется назначение, виды образований и параметры развития;
  • градостроительный регламент определяет параметры каждой из зон, находящихся внутри муниципалитета:
    1. способ применения;
    2. предельные размеры наделов, учитываемые при выделении, требования к строительству;
    3. установленные ограничения, препятствующие отдельным способам использования.

Для некоторых земель регламенты не разрабатываются. К ним относят, к примеру, земли сельхозназначения, расположенные под лесом, покрытые водой и некоторые другие.

  • Вид разрешенного использования (ВРИ) подразумевает наличие ограничений на строительство. Особенности также определяются той территориальной зоной, в которую входит конкретный участок.

Виды использования

ВРИ земель определяют области, в которых допустимо задействовать надел и установленные ограничения. Выделяются такие типы землепользования: основные, условно разрешенные и вспомогательные.

Основные ВРИ – главные способы применения участка. Они отражаются в регламенте.

Условно разрешенный вид назначения земельного участка – тип, не относящийся к основным, но вероятность его использования есть. Чтобы выполнить эту задачу, требуется пройти ряд процедур.

Вспомогательные ВРИ носят дополнительный характер и не могут устанавливаться в качестве самостоятельных. К ним относят возведение вспомогательных конструкций и строений.

Основные ВРИ

До 2015 года их определение было отдано на откуп муниципалитетам, решения которых влияли на стоимость объектов. Затем был принят общий классификатор, обязательный для использования. Такое правило введено в 2015 году. Документ перечисляет только основные ВРИ. В 2017 году действует Классификатор ВРИ ЗУ 2017.

Документ содержит список из 15 ВРИ, каждый из которых имеет несколько подкатегорий. Если для участка вид был установлен до принятия классификатора, он продолжает действовать независимо от соответствия тем данным, которые указаны в документе.

Цель использования земельного надела согласно указанному документу может быть следующая: жилая застройка, отдых, сельскохозяйственное использование, предпринимательство, транспорт, использование лесов, ведение садоводства, огородничества и другие.

Изменить ВРИ земельного участка допускается только в рамках кодов, перечисленных в Классификаторе.

Условно разрешенные ВРИ

Они определяются уже не Классификатором, а градостроительным регламентом с учетом Правил землепользования. Условно разрешенные виды отличаются от основных тем, что при смене одного основного вида на другой, входящий в аналогичную категорию, не требуется проводить согласование. Замена основного на один из видов, обозначенных в качестве условных, подразумевает необходимость осуществления различных процедур.

Порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка следующий:

  1. собственник готовит заявление, в котором просит заменить основной ВРИ на условно разрешенный, и направляет его в администрацию;
  2. после получения заявления администрация организует публичные слушания, по итогам которых составляет разрешающее или запрещающее заключение;
  3. заключение кладется в основу рекомендаций о выдаче мотивированного отказа или разрешения на замену;
  4. в случае согласия изменения вносятся в кадастр недвижимости.

Вспомогательные ВРИ

Их назначение – обеспечить функционирование основного типа использования земельного участка. Вспомогательные виды применяются для нескольких технологически связанных объектов, например, общие проезды, гаражи и стоянки, детские площадки, туалеты, торговые точки.

Замена ВРИ

Изменение вида разрешенного использования земельного участка предполагает проведение подготовительных действий:

  1. Изучение норм градостроительных регламентов. Документ содержит указание на разрешенное использование земель. Получить нужные сведения можно, заказав один из следующих документов: градостроительный план надела, выписку из Правил землепользования, справку о зонировании. Эти бумаги доступны для заказа в МФЦ, Росреестре или его филиалах (кадастровых палатах).
  2. Получить информацию о допустимой деятельности на участке, расположенным внутри одной территориальной зоны (основных, условных и вспомогательных).
  3. Отыскать соответствующий вид. Он должен наилучшим образом отражать будущее направление использования. Изменение вида целевого использования земельного участка в 2017 году осуществляется по Классификатору ВРИ ЗУ 2017. Желательно, чтобы выбранный код совпадал с указанным в Правилах землепользования и иных местных документах.

Способы изменения

Изменить вид использования можно по одному из двух вариантов:

  • через Росреестр посредством заполнения заявления об учете изменений объекта недвижимости, в котором в соответствующей графе указывает код из Классификатора. К заявлению прикладываются подтверждающие документы;
  • через администрацию, когда есть необходимость проведения публичных слушаний.

Выбор способа зависит от наличия установленных Правил землепользования и градостроительных регламентов, а также отношение участка к той или иной группе. Если все документы приняты и действуют, а желаемый вид входит в число основных, то действовать нужно через Росреестр. При замене основного вида на условно разрешённый единственный способ узаконивания – проведение публичных слушаний.

Необходимые документы

Для решения вопроса через Росреестр потребуется:

  1. заявление;
  2. копия паспорта;
  3. для представителей – доверенность;
  4. согласие собственника, если заявитель им не является.

Необходимые для рассмотрения документы по участку сотрудники Росреестра запрашивают самостоятельно. Срок принятия решения – 23 рабочих дня, по истечении которых составляется отказ или вносятся изменения.

Для администрации потребуется:

  1. заявление;
  2. паспорт;
  3. документы, подтверждающие регистрацию в качестве предпринимателя или юридического лица;
  4. согласие собственника.

Дополнительно можно представить документацию на участок, но это право, а не обязанность. Если нужные документы отсутствуют, администрация запрашивает их самостоятельно.

Меняя ВРИ или отказывая в замене, администрация должна соблюдать сроки: от 30 до 45 дней, в зависимости от необходимости проведения публичных слушаний.

Кто устанавливает и изменяет?

Выясним, кто устанавливает вид разрешенного использования земельного участка.

При выкупе (приватизации) участка, находящегося в аренде у муниципального образования, при его выделе или приобретении с торгов, вид разрешённого использования должен указываться в сопроводительной документации.

Установление вида разрешенного использования земельного участка производится собственником, которым является местная администрация, передающая земельную недвижимость физическому или юридическому лицу.

Виды использования ЗУ

Перед тем, как поменять вид разрешенного использования земельного участка узнаем, какие существуют классификаторы использования надела:

  • основной;
  • условно разрешённый;
  • дополнительный.

На основании регламента Приказа Минэкономразвития РФ № 540, от 01.09.14 г., основной вид использования отражает нормы, применимые к целевому назначению ЗУ, указанные в соответствующем классификаторе.

Это означает, что надел допускает использования исключительно в пределах регламента, который ориентирован на код целевого назначения. То есть, если земли сельскохозяйственного назначения предусматривают посадку огорода, бахчи и т.п. – здесь не допускается возведение капитального строения.

Дополнительный вид разрешённого использования всегда идёт приложением к иным видам и не требует специального оформления. На его основании допускаются незначительные самостоятельные действия, не требующие регистрации или иного юридического оформления.

Исходя из представленного примера, собственник, в том числе индивидуальный предприниматель, вправе поставить лишь временную постройку для хранения сменной одежды или инвентаря.

Если же оформлен условно разрешённый вид использования – собственник вправе применить действия, существенно улучшающие качество имеющегося участка. При этом его действия:

  1. Требуют согласования с администрацией.
  2. Должны полностью соответствовать целевому назначению ЗУ (узнать об ответственности за нецелевое использование ЗУ можете здесь).
  3. Не нарушать регламента использования окружающего массива.

Например, на землях, предоставленных под насаждение сада (огорода), собственник вправе возвести небольшое капитальное строение под овощехранилище.

Если в документации на ЗУ не указан вид разрешённого использования, по умолчанию назначается основной.

Но как поменять разрешенное использование земельного участка? Ответ на этот вопрос дан ниже.

Порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка

Причины и условия внесения изменений

Если владелец ЗУ не переоформлял, но ему требуется произвести перевод вида разрешенного использования земельного участка – следует действовать в соответствии с указанным ниже алгоритмом. Однако следует учитывать, что согласие административного органа предоставляется только по его усмотрению, при комиссионном рассмотрении и принятии решения большинством голосов.

Основными причинами изменения вида использования земельного участка могут служить потребность в расширении прав владельца ЗУ. Например, при обозначенном регламенте на возведённое жилое строение, заказчик планирует строительство культурно-спортивного комплекса. Либо планируется место для парковки, которая будет использоваться в коммерческих целях.

При условии очевидной пользы для граждан, которую следует отразить в заявлении, согласие комиссии может быть получено. Так же к числу необходимых условий относится сохранение планируемого порядка в зоне застройки, отсутствие нарушений общего архитектурного контекста.

Если речь идёт о землях сельскохозяйственного и промышленного назначения, окружающий ландшафт и плодородие почв не должны пострадать. Так же учитывается соблюдение противопожарных и санитарно-эпидемиологических норм при переводе разрешенного использования земельного участка.

Заявление

Чтобы произошла смена вида разрешенного использования земельного участка необходимо написать специальное заявление. Пишется на имя начальника департамента по градостроительству и архитектуре – для жителей столицы, а также – областных и краевых центров, подаётся в земельный отдел уполномоченному лицу, с регистрацией документа.

В заявлении указывают:

  • сведения о земельном участке;
  • место расположения;
  • сроки владения;
  • форму собственности;
  • кадастровые и технические характеристики.

Подача данного заявления допускается только собственником земельного участка или его арендатором у администрации.

В основном тексте указываются причины, согласно которым требуется процедура изменения вида разрешенного использования земельного участка. Делается акцент, что вносимые изменения допускаются без ущерба для градостроительного контекста или окружающего массива земель и соответствуют целевому назначению земель, расширяя предусмотренный перечень допустимых действий в пределах установленных законодательством норм. В завершение ставится дата и подпись с расшифровкой.

Заявление об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Декларация

К заявлению прилагается заполненная декларация о смене разрешенного использования земельного участка. Она, как и заявление, составляется в свободной форме.

Вносимые сведения частично повторяются. Но декларация выполняет иную функцию.

Заявление является запросом на рассмотрение смены разрешенного использования земельного участка, а декларация утверждает готовность заявителя на регистрацию разрешения внесения изменений в кадастровые записи Росреестра, после утверждения таковых специальной комиссией.

Поэтому, кроме указанных сведений об участке и его собственнике, здесь требуется внести формулировку с просьбой о передаче сведений об изменении разрешённого использования земельного участка в регистрирующий орган населённого пункта.

Предварительно в тексте указывается просьба о замене основного вида разрешённого использования на условно разрешённый, с указанием причин. В завершение так же ставится дата и подпись заявителя.

Декларация о смене разрешенного использования ЗУ.

Документы

Перед тем как изменить вид разрешенного использования земельного участка необходимо приложить:

  1. Паспорт заявителя.
  2. Правоустанавливающий документ.
  3. Свидетельство о праве собственности.
  4. Кадастровый паспорт ЗУ.
  5. Разрешение от совладельцев и соседей (при необходимости).

Обозначенные документы подаются в виде копий. Исходя из нюансов ситуации, могут потребоваться справки или акты:

  • из отдела градостроительства и архитектуры;
  • из Росреестра;
  • от экспертов и иных уполномоченных инстанций.

Перечень пакета документации перечисляется в заявлении. Если застройка затрагивает историческую часть населённого пункта, могут потребоваться дополнительные справки из отдела охраны памятников.

Изменение вида разрешенного использования земельного участка

Заявление рассматривается в течение 5 дней, после чего принимается решение о его отклонении или принятии к рассмотрению запроса заявителя. В случае отклонения составляется мотивированная выписка, в которой перечисляются основания отказа, с опорой на нормы законодательства.

Пример выписки об отказе изменения вида разрешенного использования ЗУ.

Решение по запросу принимается административной комиссией на публичных слушаниях. Предварительно в СМИ публикуется дата слушаний, на которых рассматривается установление разрешенного использования земельного участка. Здесь же указывается повестка дня, с указанием тематики рассматриваемых заявлений.

При подготовке к слушаниям уполномоченные инстанции и общественные организации вправе подготовить обоснования, которые могут послужить отказом заявителю.

При положительном исходе слушания по вопросу, правообладатель ЗУ получает административный акт, в котором указывается вынесенное решение, с указанием законодательных постановлений, на которые таковое опиралось. Этот акт прилагается к собранному ранее пакету документации, для обращения в регистрирующий орган на основании Федерального закона № 122-ФЗ от 27.07.97 г.

После получения выписки из протокола о разрешении переоформления вида использования, удостоверенного администрацией, требуется внести изменения в Росреестр. Для регистрации требуется обращение в отделение многофункционального центра по месту расположения ЗУ с заявлением и документальным приложением.

Процедура слушаний занимает период от 1 до 1,5 месяцев. Регистрация внесения изменений в Росреестр занимает не более 1 месяца.

Узнав, как сменить вид разрешенного использования земельного участка следует рассмотреть финансовые затраты и причины отказа.

Оплата пошлины

Все административные услуги исполняются безвозмездно и не требуют оплаты пошлины. Однако некоторые виды документов, требующиеся для приложения к заявлению, могут выполняться за соразмерную плату.

При регистрации в службе одного окна следует оплатить пошлину в размере 350 рублей. Квитанция об оплате прилагается к пакету документации, подаваемой регистратору.

Основания для отказа

Наличие нарушений регламента земельного или градостроительного законодательства, а также административных актов и нормативов – послужат причиной отказа. В иных случаях отказать могут на основании официальных заявлений, сделанных представителями организаций, на публичных слушаниях.

Иногда заявление возвращается до принятия в производство, с требованием переоформить его или внести дополнительные сведения. Также допускается требование дооформления поданного пакета документации или замены того или иного документа. В этом случае допускается повторная подача документации.

Главными основаниями для отказа являются:

  1. С обращением обратилось неправоспособное лицо.
  2. Сособственники или соседи заявителя высказали претензию.
  3. Недостаток документации.
  4. Документ имеет неправоспособный (испорченный) вид.

В целом основания отказа делятся на два типа:

  • исправимые, подлежащие восстановлению правоспособности;
  • категоричные, не допускающие получения разрешения.

В первом случае допускается переоформление заявления, с учётом указанных в мотивированной выписке недочётов. Во втором случае допускается апелляция отказа в суде, если законодательные положения, принятые за основу отказа, нарушили права заявителя.

Теперь вам известно, как изменить разрешенное использование земельного участка. Как показано в статье, изменение допускается, при соблюдении норм законодательства и алгоритма обращения к уполномоченным должностным лицам.

опубликовано: 10.07.2020, 18:17 | изменено: 10.07.2020, 18:17

Минэкономразвития России предложило единый порядок определения видов разрешенного использования земельных участков.
Разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)».
Законопроектом предусматривается, что вид или виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются соответствующими регламентами использования территории — градостроительным регламентом, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка, расположенных на землях лесного фонда, положением об особо охраняемой природной территории.
Земельный кодекс дополняется новой главой, предусматривающей регулирование на системной и комплексной основе вопросов, связанных с установлением, определением и изменением видов разрешенного использования земельных участков.
Определяются случаи, при которых использование земельных участков допускается вне зависимости от установленных видов разрешенного использования и категории земель (эти случаи связаны с возникновением и ликвидацией ЧС и носят временный характер занятия участков либо допускают размещение объектов, осуществление деятельности, не препятствующих использованию земельных участков в соответствии с основным видом разрешенного использования (геодезические пункты, объекты благоустройства и т.п.), либо связаны со спецификой осуществляемых видов деятельности (использование для нужд обороны страны и безопасности государства, для целей недропользования).
Предлагается установить запрет выбора правообладателем земельного участка вида его разрешенного использования, предусматривающего жилищное строительство, если это не предусмотрено документацией по планировке территории;
Необходимо отметить, что в целях пресечения недобросовестных действий лиц, направляющих заявки о намерении участвовать в аукционе в целях получения земельного участка из государственной или муниципальной собственности, например для ИЖС, ведения ЛПХ, без реального намерения участвовать в таком аукционе, законопроектом предусматриваются случаи и порядок внесения сведений о таких лицах в реестр недобросовестных участников аукциона.
Законопроектом определяются случаи, когда выбор или изменение вида разрешенного использования должны осуществляться в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории (это, например, относится к земельным участкам, образованным из земельных участков, предназначенных для комплексного освоения территории, комплексного развития территории, развития застроенной территории).

Навигация по статье:

  1. Вид и категория разрешённого использования земли.
  2. Документы, помогающие определить категорию и вид земель

    .

  3. Условно разрешённое использование земельного участка.
  4. Территориальные зоны.

Земельное законодательство основывается на нескольких принципах, один из которых – охрана земли как одной из главных составляющих окружающей среды. Для максимального сохранения природных ресурсов земельный кодекс РФ ввёл такое понятие: «разрешенное использование земельных ресурсов». Оно означает, что правовое использование земельных наделов происходит в зависимости от типа зоны территории. Деление на зоны контролируется федеральными законами. Выпадают из этого порядка только земли в районах проживания малых коренных народностей РФ, в этом случае существует особый режим использования земель.

Поскольку сейчас популярно строительство на территории сёл, деревень и на дачных массивах, полезно знать основы земельного кодекса во избежание сложностей при оформлении построек.

1. Вид и категория разрешённого использования земли

Статусы земельных участков и их использование по законодательсву

Виды разрешённого использования земельного участка — это некая публичная директива, разрешающая использовать территории в строго определённом назначении. Иными словами, для каждого вида земель устанавливается определенное целевое назначение. Виды входят в состав более широкой по смыслу формулировки – такой, как «категории разрешённого использования земельных участков.

Категории земли включают в себя:

  • земли сельскохозяйственного предназначения;
  • земли для проживания и устройства поселений;
  • земли для организации туристической, спортивной, оздоровительной жизни населения;
  • земли под промышленные нужды;
  • неиспользуемые земли (запаса);
  • земли лесного и водного фонда.

Отнесение конкретного участка земли к какой-либо категории осуществляется самим правообладателем. Категории видов определяет градостроительный регламент. При строительстве важно сразу указать корректный вид, так как изменение разрешённого использования земельного участка- довольно трудоёмкий процесс, но иногда без него не обойтись и это проще, чем переводить землю в другую категорию. Например, при строительстве поселения за пределами города потребуется в рамках категории «земли сельскохозяйственного предназначения» изменить вид разрешённого использования в зависимости от нужд.

Определение вида разрешённого использования земель

Существуют такие виды:

  • с целью ведения сельскохозяйственной деятельности;
  • с целью развития собственного крестьянского хозяйства, право регистрации отсутствует;
  • с целью ведения садоводно – огороднической деятельности, право регистрации отсутствует;
  • с целью возведения дачного жилого сооружения, есть право регистрации.

В случае приобретения участка с сооружениями или при планировании строительства нужно учитывать параметры, которые определяются видом разрешённого использования:

  • постройки на земле должны соответствовать допустимым функциональным назначениям. Это означает, что использовать сооружения разрешено под конкретные виды деятельности. Если установлено, что на данной территории здания могут служить только для проживания населения, то переделка их под хозяйственные нужды (например, гаражи или склады) попадает под определение «нецелевое использование земельного участка» и грозит судебным разбирательством;
  • планируемая застройка также должна соответствовать виду будущего использования;
  • правильно определенный вид влияет на кадастровую стоимость земельного участка.

2.

Документы, помогающие определить категорию и вид земель

Документы, помогающие определить категорию и вид земель

Существует документ, разработанный Московской регистрационной палатой, которым можно воспользоваться при возникновении вопроса: «к какому виду и категории отнести разрешённое использование земельных участков?». Классификатор включает в себя характеристику видов и категории земель, нагляден и необходим в виде справочной информации. Ориентируясь на этот документ, можно понять, на какую категорию или вид произойдет смена разрешённого использования земельных участков при определенном типе застроек. Классификатор определяет, какой вид разрешённого использования земель к какой категории относится и содержит краткое описание видов и категорий участков.

Полезен будет также «Типовой перечень разрешённого использования земельных участков». В нём акцент сделан на характеристику видов использования, а именно перечислены сами виды и описаны типы построек и предназначение земель для каждого вида. Определение разрешённого использования земельного участка — ответственное мероприятие, которое повлияет на вопросы, связанные с использованием построек на территории, на возможность нового строительства, на тип эксплуатации существующих сооружений. Регламентирующие документы дают возможность органам власти совершать действия, сужающие возможности использования участков, и как следствие, правообладателю приходится прилагать немало усилий и материальных затрат для расширения или изменения установленного вида. Население слабо информировано о специфике определения видов и категорий использования, что часто влечёт за собой переплаты за аренду земли, санкции за неправильно определенную кадастровую стоимость участков, проблемы с регистрацией застройки и т.д.

3. Условно разрешённое использование земельного участка

Особенности разрешённого вида использования земель

Такой вид использования земли и объектов строительства отличается от разрешённого вида тем, что в последнем случае правообладатель не должен получать какие-либо разрешения и согласования от специальных структур, а в случае с условным видом требуется проведение согласования. Правообладатель территории отправляет заявление в специально созданный орган в составе местного управления, и в случае положительного решения в государственном кадастре недвижимости появляется соответствующая запись. Примером условного вида может послужить жилые дома, у которых превышены параметры требований к строительным объектам, офисные сооружения, временные постройки для торговли.

4. Территориальные зоны

В своде правил использования земель определяются зоны разрешённого использования земельных участков. Для таких территориальных зон устанавливаются определённые границы, которыми часто служат улицы, трассы, границы административных территорий и природных угодий. Градостроительный кодекс РФ регламентирует такие зоны как участки, по возможности сочетающие разные виды использования земельных участков. Это необходимо для развития территорий муниципальных образований, так как они должны включать в себя несколько видов разрешённого использования земель. Например, в жилом квартале строятся и одновременно существуют на одной территориальной зоне жилые дома, гаражные комплексы, торговые павильоны, скверы и парки.

Перевод земли из одной категории в другую и особенности видов разрешенного использования земель

Дата публикации: 29.02.2012

Вопросы, связанные с установлением и изменением вида разрешенного использования земельного участка, в земельном законодательстве решены недостаточно четко, на что уже обращалось внимание в юридической литературе <1>. Анализ норм законодательства показывает, что в нем отсутствует ясность и последовательность в подходах к понятию разрешенного использования земельных участков и его месту в системе земельных правоотношений.
———————————
<1> См., например: Попов М.В. Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельных участков // Хозяйство и право. 2009. N 2; Кузнецов И.С. Теоретические и практические проблемы изменения целевого назначения и видов разрешенного использования земельных участков // Бюллетень нотариальной практики. 2011. N 1; Козырь О.М. Изменение разрешенного использования земельных участков для целей строительства // Экологическое право России: Сб. матер. науч.-практ. конф.: Учеб. пособие для вузов. Вып. 6. М., 2009; Михайлова А.Л. Изменение целевого назначения и разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным землям // Цивилист. 2008. N 4.

Понятие разрешенного использования земельного участка ЗК РФ не определено, и в науке единое мнение по этому поводу также отсутствует <2>.
———————————
<2> См., например: Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. N 1; Анисимов А.П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. N 4; Баразгова Р.С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // Современное право. 2009. N 6.

Основные положения, касающиеся разрешенного использования земельных участков, содержатся в п. 2 ст. 7 ЗК РФ. В соответствии с данной статьей правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования. Эта норма соответствует одному из принципов земельного законодательства, закрепленному в подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ о делении земель по целевому назначению, «согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства».
Смысл данного принципа можно трактовать следующим образом: целевое назначение земель (и, соответственно, требования к целевому использованию земель) определяется их принадлежностью к той или иной категории, а разрешенное использование — дополнительный элемент, из которого складывается правовой режим земельного участка.
Понятие «разрешенное использование» четко привязано ЗК РФ к зонированию территорий: упомянутая ст
. 7 говорит о разрешенном использовании «в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов». Зонирование же территорий по ЗК РФ относится только к землям населенных пунктов, в которых согласно ст. 85 в соответствии с градостроительными регламентами устанавливаются территориальные зоны. Иные категории земель не упоминаются.
Появление в действующем ЗК РФ норм о разрешенном использовании земельных участков (Земельный кодекс РСФСР 1991 г
. его не упоминает) связано со вступлением в силу в 1998 г. ГсК РФ, который определял разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве как использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством РФ, а также сервитуты.
Разрешенное использование применялось только в отношении земельных участков, расположенных на землях населенных пунктов, для которых характерно наличие разнородных по своему назначению зон (сельскохозяйственного использования, производственных, рекреационных), предполагающих различный правовой режим.
ЗК РФ установил обязательность определения разрешенного использования земельного участка при его предоставлении для строительства
. Однако строительство может осуществляться не только на землях населенных пунктов, но и на землях иных категорий (в основном промышленности и другого специального назначения), если это соответствует их целевому назначению. Таким образом, разрешенное использование применяется по отношению к земельным участкам, подлежащим застройке, независимо от категории земель.
Это подтвердил и принятый в 2004 г
. Градостроительный кодекс РФ: виды разрешенного использования устанавливаются градостроительными регламентами применительно к каждой территориальной зоне.
При этом Градостроительный кодекс РФ существенно развил понятие разрешенного использования земельных участков. Кроме того, он установил круг земель, на которые градостроительные регламенты не распространяются, и земель, для которых такие регламенты не устанавливаются. К последним относятся земли лесного фонда, земли, покрытые поверхностными водами, земли запаса, земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон.
По смыслу норм ГсК РФ при отсутствии градостроительного регламента вид разрешенного использования не устанавливается. И действительно, данный Кодекс не требует определения вида разрешенного использования в отношении названных выше земель и земельных участков. В пункте 7 ст. 36 ГсК РФ указано, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами; а использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами. Термин «использование» употребляется в данном контексте как режим использования, который может включать, например, ограничения на ведение отдельных видов хозяйственной деятельности.
Однако в последние годы сложилась практика установления вида разрешенного использования при оформлении документов на земельный участок, независимо от категории и вида земель, на которых он расположен. Даже Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в ст. 7 в составе сведений государственного кадастра недвижимости о земельном участке как объекте недвижимости, наряду с категорией земель, к которой отнесен земельный участок, называет разрешенное использование. Причем оговорка о том, что это требование распространяется только на земельные участки, на которых действуют градостроительные регламенты, или на земельные участки в установленных законом случаях, отсутствует.
Но поскольку ни ЗК РФ, ни ГсК РФ не говорят об обязательности определения вида разрешенного использования любого земельного участка, то и порядок такого определения в случаях отсутствия градостроительного регламента они не закрепляют
. Соответственно, не ясно, каким образом происходит определение вида разрешенного использования земельного участка.
Наиболее очевидным решением данного вопроса было бы законодательное закрепление для земельных участков, в отношении которых не устанавливаются градостроительные регламенты и на которые такие регламенты не распространяются, порядка определения вида разрешенного использования по принципу, который применяется к остальным земельным участкам: устанавливать актами соответствующих органов власти перечни видов разрешенного использования для каждой территории, на основании чего заинтересованное лицо самостоятельно выбирает вид разрешенного использования земельного участка, права на который он оформляет
. Однако поскольку речь идет в основном о землях, предполагающих особый режим использования и охраны, то к расположенным на них земельным участкам должно применяться иное правило — вид разрешенного использования должен выбираться в соответствии с решением уполномоченного органа.
Поэтому необходимо установить перечень полномочий органов власти, действующих в отношении тех или иных земельных участков, порядок и сроки принятия ими решений, перечень необходимых для этого документов, способы обжалования принятых решений и т.д. Кроме того, представляется, что принимаемое решение должно согласовываться с лицом, оформляющим права на земельный участок. При этом важно установить, по каким основаниям полномочным органом будет определяться вид разрешенного использования конкретного земельного участка. Должен ли такой орган утверждать перечни видов разрешенного использования по территориям, на которых не действуют градостроительные регламенты, или они утверждаются законом?
Данное правило должно быть четко сформулировано в федеральном законе (поскольку речь идет о правах граждан и юридических лиц) — и это должен быть ЗК РФ (а не ГсК РФ), так как норма будет касаться земельных участков, не предназначенных под застройку.
До настоящего времени местные органы власти произвольно определяли вид разрешенного использования каждого участка
. В 2007 г. Минэкономразвития России разработало Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов. В этом документе был установлен перечень видов разрешенного использования для данной категории земель. Аналогичные классификаторы установлены и для земель иных категорий (в том числе земель промышленности, сельскохозяйственного назначения). На местном уровне эти классификаторы использовались органами власти при принятии решений о разрешенном использовании земельных участков; однако методические рекомендации не являются общеобязательным документом.
В 2010 г. ЗК РФ был дополнен положением о том, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Пока соответствующий документ не принят.
К настоящему времени виды разрешенного использования большинства земельных участков уже установлены, однако зачастую это происходило с нарушениями прав землепользователей и собственников зданий (строений, сооружений)
. Помимо прочего названный выше классификатор может не содержать в своем перечне отдельные виды разрешенного использования. Такая правовая неопределенность делает актуальным вопрос о порядке изменения вида разрешенного использования земельного участка.
ГсК РФ установлено, что порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков определяется правилами землепользования и застройки. На период до 2012 г. действует норма п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», согласно которой решение об изменении принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний.
Учитывая названные выше причины, можно прогнозировать необходимость изменения видов разрешенного использования значительного количества земельных участков, в связи с чем следует предусмотреть упрощенный порядок такого изменения в течение определенного периода.
Кроме того, и после 2012 г. останутся территории, на которых не будут установлены правила землепользования и застройки, а вопрос о том, в каком порядке на них должно производиться изменение разрешенного использования, остается неурегулированным.
В соответствии с п
. 5 ст. 37 ГсК РФ решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами. Очевидно, имелись в виду специальные законы, регулирующие режим использования отдельных видов земель (например, Лесной и Водный кодексы РФ, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.), но сегодня ни один из них порядок принятия указанных решений не устанавливает. Общие нормы о порядке установления и изменения вида разрешенного использования на таких землях должны быть определены ЗК РФ.
Заметим, что установление норм, о которых идет речь, особенно важно для земель сельскохозяйственного назначения, поскольку отсутствие правил порождает коррупцию.
Необходимо внести в ЗК РФ и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» изменения, направленные на установление следующих моментов: кто, на основании каких документов, по какой процедуре принимает решение об изменении вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий. Данным полномочием должны быть наделены субъекты РФ как органы исполнительной власти, уполномоченные на изменение категории земель сельскохозяйственного назначения. Но для предупреждения возможности нарушения прав и законных интересов правообладателей основные параметры процедуры изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо установить на федеральном уровне, предоставив субъектам РФ право уточнять отдельные положения, например сроки принятия решения.
Что касается порядка изменения вида разрешенного использования земельных участков, на которые распространяются градостроительные регламенты, то здесь также возникает несколько существенных вопросов.
Обоснованность действующей на период до 2012 г. нормы п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вызывает сомнения, так как для вынесения решения главой местной администрации об изменении вида разрешенного использования земельных участков требуется сложная и малоэффективная процедура публичных слушаний (результаты которой носят рекомендательный характер), но нет надобности в согласии правообладателя. Это создает возможность для нарушения прав лиц, использующих земельные участки. Видимо, следует признать целесообразным определение на уровне закона основных моментов того порядка изменения видов разрешенного использования земельных участков, который будет устанавливаться правилами землепользования и застройки.
Однако прежде чем вносить в законодательство поправки по поводу разрешенного использования земельных участков, необходимо определиться в принципиальном отношении к этому понятию и его месту в системе правового регулирования.
Представляются возможными три основных варианта:
1) разрешенное использование применяется только по отношению к земельным участкам, планируемым под застройку, и для других участков не требуется; порядок его установления и изменения регулируется ГсК РФ;
2) разрешенное использование земельных участков является инструментом земельного права, дополняющим и уточняющим понятие категории земель для обеспечения целевого и рационального их использования. Каждая категория земель предусматривает определенный перечень возможных видов разрешенного использования. Он устанавливается земельным законодательством, равно как и порядок определения, изменения вида разрешенного использования;
3) категории земель отменяются — вместо них устанавливаются виды разрешенного использования.
Сегодня ГсК РФ и ЗК РФ основаны на принципах первого варианта, хотя фактически законодательство развивается по второму
. В связи с этим показательно, например, что в Федеральном законе от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ст. 14 названа «Целевое назначение, в том числе разрешенное использование искусственного земельного участка» (выделено мной. — Е.М.).
В принципе законодатель может выбрать любой из вариантов при условии его последовательной реализации. Однако наименее желателен третий вариант — отмена категорий земель, и не в последнюю очередь потому, что его реализация потребует наиболее существенных изменений законодательства, в том числе кардинальной переработки ЗК РФ, устанавливающего правовой режим земель в зависимости от их принадлежности к той или иной категории. Это потребует переоформления правоустанавливающих документов на земельные участки, что, как показывает опыт, затягивается на длительный срок, создает препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, ложится тяжким бременем на граждан — обладателей прав на земельные участки, способствует возникновению массы коллизий в правоприменительной практике.
Кроме того, в случае принятия такого решения институт разрешенного использования земельных участков должен будет взять на себя те функции, которые сегодня выполняют категории земель по обеспечению их целевого использования
. Например, в целях сохранения наиболее ценных земель — сельскохозяйственных угодий, особо охраняемых природных территорий — необходимо будет установить не менее жесткий порядок изменения их разрешенного использования, чем действующий порядок перевода в другую категорию. Но в таком случае вряд ли следует ожидать существенного упрощения процедур без ущерба для обеспечения публичных интересов в использовании земель; соответственно, более рациональным является совершенствование существующего порядка установления и изменения категории земель.
В случае принятия второго варианта потребуется внесение дополнений в законодательство. В частности, необходимо будет установить в ЗК РФ и в Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» основания и порядок определения и изменения видов разрешенного использования применительно к отдельным категориям земель. Также представляется, что, за исключением некоторых случаев, вид разрешенного использования по аналогии с категорий земель может быть изменен по инициативе правообладателя земельного участка с разрешения компетентного органа.

Библиографический список

Анисимов А.П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. N 4.
Баразгова Р.С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // Современное право. 2009. N 6.
Козырь О.М
. Изменение разрешенного использования земельных участков для целей строительства // Экологическое право России: Сб. матер. науч.-практ. конф.: Учеб. пособие для вузов. Вып. 6. М., 2009.
Крассов О.И
. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. N 1.
Кузнецов И.С. Теоретические и практические проблемы изменения целевого назначения и видов разрешенного использования земельных участков // Бюллетень нотариальной практики. 2011. N 1.
Михайлова А.Л
. Изменение целевого назначения и разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным землям // Цивилист. 2008. N 4.
Попов М.В. Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельных участков // Хозяйство и право. 2009. N 2.

Е.Л. Минина
 

Понравилась статья? Поделиться с друзьями: